公共数据是全社会共有的资源和财富，对其进行开发利用应坚持普惠共享原则，以最大程度地增进公共利益。
然而，在地方实践中，公共数据供给的共享普惠原则存在“落空”现象。一是在公共数据资源供给的根本目的上，重收费变现、轻赋能市场。一些地方政府在开发利用公共数据资源的过程中，弱化了公共数据的公共属性，只侧重强调其经济属性，借授权运营可收费将公共数据资源开发利用作为增加政府财政收入的手段。有些地方的政务数据运营管理办法中甚至直接将“增加财政收入”列为公共数据授权运营的目的之一，而淡化了其赋能经济社会发展包括促进民营经济发展的目的。二是在公共数据资源供给的方式选择上，重有偿收费、轻无偿公益。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）明确将公共数据开放和公共数据授权运营列为扩大公共数据资源供给的主要方式，要求有序推动公共数据开放，鼓励探索公共数据授权运营。其中，数据开放是“普降甘霖”的供给方式，在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，通过互联网面向企业和社会公众有序开放，以发挥数据对各个领域的公益服务作用；而授权运营则是“精准滴灌”的供给方式，是指对潜在价值高但具有一定敏感性、直接向社会开放原始数据可能存在安全风险的公共数据，依托专业的市场化力量形成数据产品和服务供社会各方调用，以满足深层次、多样化的社会用数需求。因此，开展授权运营并不是为了替代数据开放，而是为了在数据开放的基础上进一步释放公共数据的价值。
根据新万博体育,新万博注册大学发布的中国开放数林指数报告，企业注册登记数据、天气预报数据、停车场位置与泊位数据、公交实时位置与路况数据等，是目前各地公共数据开放平台上累计下载量排名靠前、社会需求较大的数据。国家“十四五”规划也明确提出，要优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。然而，有些地方却将这些不具有敏感性的公共数据通过授权运营以有偿方式提供，还有一些地方将原本已经开放的、不涉及安全问题的公共数据撤回，转为以授权运营方式来收费提供。这种情况抬高了经营主体获取公共数据的门槛和成本，对于中小微民营企业来说尤为不利，极大影响了公共数据要素的共享性和普惠性。
《意见》还要求，推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用；用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。然而，在地方授权运营场景中，绝大部分是可收费、“有利可图”的场景。一些原本可无偿使用公共数据的公益类场景，也被列入收费场景，增加了这类场景的经营主体获取公共数据资源的成本，对于缺少充足资金和其他渠道获取公共数据资源的中小微民营企业来说，更是雪上加霜。
这些公共数据资源供给失衡现象的背后折射出双重驱动因素：从风险规避角度看，一些部门存在以安全为由过度限制公共数据的供给；从利益导向看，授权运营的收费机制使公共数据资源供给向商业化应用倾斜。
因此，要落实公共数据供给的共享普惠原则，一是强化公共数据资源的公共属性，并明确公共数据开放工作的公共服务属性。国家“十四五”规划提出探索将公共数据服务纳入公共服务体系。公共数据姓“公”，是公共部门在依法履职和提供公共服务的过程中使用公共财政资金采集和生成的，是全社会共有的资源，应取之于民、用之于民。应从社会整体效益和长远发展视角出发“算大账”，将向社会扩大供给公共数据资源作为优化营商环境、促进民营经济发展的一项重要工作。二是协同推进数据开放与授权运营。数据开放具有普惠、便捷、公平等优势，应守住这一公共数据资源开发利用的“基本面”，在此基础上进一步“深耕”授权运营，发挥出其精准、安全、优质等优势，使两种方式协同推进，发挥各自所长。同时，还应落实公共治理、公益事业类授权运营场景可无偿使用公共数据的要求，细化公益类和非公益类场景的划分标准，并列明典型的公益类应用场景清单。根据公共数据的使用场景和受益群体，对成本进行合理分摊。对用于公共治理、公益事业的数据产品和服务，可由政府通过财政投入承担主要成本，以支持企业和社会组织无偿使用公共数据开发公益产品，提供便民利民服务。
（作者系新万博体育,新万博注册大学国际关系与公共事务学院教授、数字与移动治理实验室主任）